如何深化排污權(quán)交易、推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多元共治格局？

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同共進(jìn)的時(shí)代背景下，生態(tài)環(huán)境治理模式正經(jīng)歷著深刻變革。2025年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），猶如一盞明燈，為生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域指明了新的方向，其中明確提出要持續(xù)深化排污權(quán)交易，這一舉措具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景與目標(biāo)

《意見(jiàn)》明確指出，到2027年，排污權(quán)交易制度將建立健全，資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)更加活躍，價(jià)格形成機(jī)制更加健全。屆時(shí)，資源環(huán)境要素能夠暢通流動(dòng)、高效配置，對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、美麗中國(guó)建設(shè)等相關(guān)目標(biāo)的支撐作用將有效增強(qiáng)。這一目標(biāo)的設(shè)定，是基于當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的迫切需求以及市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中日益凸顯的優(yōu)勢(shì)。

從生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀來(lái)看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，污染物排放總量依然較大，環(huán)境質(zhì)量改善的壓力持續(xù)存在。傳統(tǒng)的行政管控手段在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，逐漸顯現(xiàn)出邊際效益遞減的態(tài)勢(shì)，減排空間也在逐步收窄。而市場(chǎng)機(jī)制具有靈活、高效、激勵(lì)相容等特點(diǎn)，能夠充分調(diào)動(dòng)各方的積極性和主動(dòng)性，為生態(tài)環(huán)境治理注入新的活力。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在生態(tài)環(huán)境治理中廣泛運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，取得了顯著成效。例如，美國(guó)的二氧化硫排污權(quán)交易制度，通過(guò)建立市場(chǎng)化的交易平臺(tái)，有效降低了企業(yè)的治污成本，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了污染物排放的大幅削減。我國(guó)在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身國(guó)情，不斷探索和完善排污權(quán)交易制度，以適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境治理的要求。

二、深化排污權(quán)交易的重要意義

深化排污權(quán)交易是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的具體實(shí)踐。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。深化排污權(quán)交易是服務(wù)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略、提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要抓手。通過(guò)建立健全排污權(quán)交易制度，能夠更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高生態(tài)環(huán)境治理的效率和效益。

深化排污權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理由政府主導(dǎo)向形成政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等多元共治格局轉(zhuǎn)變的重要途徑。在傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理模式中，政府往往扮演著主導(dǎo)角色，企業(yè)等市場(chǎng)主體參與度不高。而排污權(quán)交易制度的實(shí)施，能夠?qū)⑵髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境責(zé)任緊密結(jié)合起來(lái)，激發(fā)企業(yè)主動(dòng)減排的積極性。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)提供排污權(quán)抵質(zhì)押貸款等金融服務(wù)，支持企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和發(fā)展。第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)則可以為排污權(quán)交易提供專業(yè)的咨詢、評(píng)估、監(jiān)測(cè)等服務(wù)，促進(jìn)交易的公平、公正、公開(kāi)。

深化排污權(quán)交易也是協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的重要舉措。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，必然伴隨著資源能源的消耗和污染物的排放。通過(guò)排污權(quán)交易，企業(yè)可以根據(jù)自身的治污成本和發(fā)展需求，靈活調(diào)整排污權(quán)的使用和交易策略。對(duì)于治污成本較低的企業(yè)，可以通過(guò)減排獲得富余排污權(quán)并進(jìn)行交易，獲取經(jīng)濟(jì)收益；對(duì)于治污成本較高的企業(yè)，則可以通過(guò)購(gòu)買排污權(quán)來(lái)滿足生產(chǎn)需求，避免因環(huán)保不達(dá)標(biāo)而面臨停產(chǎn)整頓等風(fēng)險(xiǎn)。這樣，既實(shí)現(xiàn)了污染物的減排和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，又促進(jìn)了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

三、《意見(jiàn)》出臺(tái)為企業(yè)參與排污權(quán)交易注入新動(dòng)能

（一）提供制度保障，釋放市場(chǎng)化配置活力

企業(yè)作為排污權(quán)交易的重要參與主體，其積極性和主動(dòng)性直接影響到排污權(quán)交易的效果?！兑庖?jiàn)》提出以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝灰虻刂埔私⒔∪盼蹤?quán)有償使用和交易制度，為各地積極探索如何有效運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)提供了制度保障。明確要建立健全資源環(huán)境要素儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度，根據(jù)管理目標(biāo)、發(fā)展需求、市場(chǎng)供需形勢(shì)等適時(shí)適量收儲(chǔ)、出售、投放有關(guān)資源環(huán)境要素，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和預(yù)期引導(dǎo)，將更多資源配置空間留給企業(yè)間交易，激發(fā)排污單位減排積極性。

例如，某省級(jí)行政區(qū)根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和環(huán)境容量，制定了詳細(xì)的排污權(quán)有償使用和交易管理辦法。通過(guò)建立排污權(quán)政府儲(chǔ)備庫(kù)，對(duì)部分閑置的排污權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，在市場(chǎng)供需緊張時(shí)，適時(shí)投放部分排污權(quán)，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，增強(qiáng)企業(yè)參與排污權(quán)交易的信心。同時(shí)，加強(qiáng)交易規(guī)則建設(shè)，健全完善資源環(huán)境要素確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等制度，按照規(guī)定清理與改革要求不符的政策，降低交易成本，為企業(yè)參與排污權(quán)市場(chǎng)化交易創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

（二）明確排污權(quán)“有限、有償、有價(jià)”，激發(fā)企業(yè)減排及入市動(dòng)力

《意見(jiàn)》明確要推動(dòng)實(shí)施大氣、水等領(lǐng)域重點(diǎn)污染物初始排污權(quán)有償分配，為建立更公平、更有效的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制提供了路徑指引。過(guò)去，部分企業(yè)對(duì)排污權(quán)的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為排污權(quán)是免費(fèi)的、無(wú)限的，缺乏減排的動(dòng)力。而實(shí)施初始排污權(quán)有償分配后，企業(yè)需要為獲得的排污權(quán)支付一定的費(fèi)用，這促使企業(yè)更加重視污染物的排放管理，積極采取減排措施，降低治污成本。

同時(shí)，《意見(jiàn)》指出要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，分類健全資源環(huán)境要素價(jià)格形成機(jī)制，使其更加充分、合理地反映排污單位減排成本、資源稀缺程度和環(huán)境價(jià)值。例如，對(duì)于稀缺性較高的污染物，其排污權(quán)價(jià)格會(huì)相應(yīng)較高，這能夠引導(dǎo)企業(yè)減少該類污染物的排放，將更多的資源投入到清潔生產(chǎn)和污染治理中。有效釋放價(jià)格信號(hào)，增強(qiáng)企業(yè)減排及入市交易動(dòng)力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)。

（三）打通信息壁壘，增強(qiáng)企業(yè)參與排污權(quán)交易便利度

構(gòu)建信息暢通、公開(kāi)透明的交易環(huán)境，是降低市場(chǎng)主體交易成本、提高其參與積極性的基石?！兑庖?jiàn)》指出，要健全資源環(huán)境要素確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等制度，完善數(shù)據(jù)歸集、產(chǎn)品交易、信息發(fā)布、監(jiān)督管理等方面規(guī)則；逐步將排污權(quán)等交易有序納入公共資源交易平臺(tái)體系，推動(dòng)交易數(shù)據(jù)匯聚共享。

以某地區(qū)的排污權(quán)交易平臺(tái)為例，該平臺(tái)整合了排污權(quán)的核定、登記、交易、監(jiān)管等信息，企業(yè)可以通過(guò)平臺(tái)實(shí)時(shí)查詢排污權(quán)的供需情況、價(jià)格走勢(shì)等信息，方便企業(yè)進(jìn)行交易決策。同時(shí)，平臺(tái)還提供了在線交易功能，企業(yè)可以在平臺(tái)上直接完成排污權(quán)的買賣交易，大大提高了交易效率，降低了交易成本。此舉有效拓寬了供需信息雙向發(fā)布渠道，促進(jìn)排污權(quán)等資源環(huán)境要素高效匹配，提升交易效能。

四、建立健全排污權(quán)市場(chǎng)化配置體系的建議

（一）完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化市場(chǎng)主體參與排污權(quán)交易的制度保障

國(guó)家層面應(yīng)加快出臺(tái)推動(dòng)深化排污權(quán)有償使用和交易制度的指導(dǎo)性文件，為各地因地制宜推進(jìn)排污權(quán)交易工作提供依據(jù)。目前，各地在排污權(quán)交易制度建設(shè)方面存在一定的差異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家層面的指導(dǎo)性文件能夠統(tǒng)一各地的認(rèn)識(shí)和做法，促進(jìn)排污權(quán)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。

建立排污權(quán)有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及交易基準(zhǔn)價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，形成較為穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，為企業(yè)樹(shù)立入市交易信心。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境狀況的變化，排污權(quán)的有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和交易基準(zhǔn)價(jià)格也需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制能夠根據(jù)市場(chǎng)供需關(guān)系、企業(yè)治污成本等因素，合理確定價(jià)格水平，避免價(jià)格過(guò)高或過(guò)低對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)造成不利影響。

以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝煌七M(jìn)建立省域統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場(chǎng)，將對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量有突出影響的特征污染物有序納入交易范圍，探索拓展交易主體以及在同一流域內(nèi)跨省級(jí)行政區(qū)域開(kāi)展排污權(quán)交易，提升市場(chǎng)交易的靈活性與活躍度，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力。例如，在長(zhǎng)江流域，可以探索建立跨省級(jí)行政區(qū)域的排污權(quán)交易機(jī)制，促進(jìn)流域內(nèi)污染物的協(xié)同減排和生態(tài)環(huán)境的整體改善。

（二）規(guī)范政府儲(chǔ)備，鼓勵(lì)企業(yè)積極減排并入市交易

建立完善的排污權(quán)政府儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制。通過(guò)建立排污權(quán)政府儲(chǔ)備來(lái)優(yōu)化地方存量環(huán)境資源，為支持綠色低碳、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重大建設(shè)項(xiàng)目提供資源環(huán)境要素保障，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。政府儲(chǔ)備的排污權(quán)可以作為一種戰(zhàn)略資源，在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的作用。

規(guī)范排污權(quán)政府儲(chǔ)備出讓，引導(dǎo)、鼓勵(lì)新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目?jī)?yōu)先通過(guò)企業(yè)間交易獲得新增排污權(quán)；企業(yè)間交易無(wú)法滿足的需求，可通過(guò)政府儲(chǔ)備排污權(quán)競(jìng)價(jià)出讓方式獲得。這樣既能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，又能夠保證政府對(duì)排污權(quán)市場(chǎng)的調(diào)控能力。

排污單位放棄使用或閑置的排污權(quán)，以及通過(guò)實(shí)施減排措施產(chǎn)生的富余排污權(quán)，可由政府以不低于排污權(quán)交易基價(jià)的價(jià)格統(tǒng)一收儲(chǔ)，進(jìn)一步樹(shù)立企業(yè)有償持有排污權(quán)的信心。例如，某企業(yè)通過(guò)技術(shù)改造升級(jí)，大幅減少了污染物的排放，產(chǎn)生了富余排污權(quán)。政府按照不低于交易基價(jià)的價(jià)格對(duì)該企業(yè)的富余排污權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，企業(yè)獲得了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也增強(qiáng)了企業(yè)繼續(xù)減排的積極性。

（三）完善激勵(lì)措施，提升企業(yè)參與減排與交易的內(nèi)生動(dòng)力

創(chuàng)新排污權(quán)金融賦能機(jī)制，探索開(kāi)發(fā)與排污權(quán)相關(guān)的綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)開(kāi)展排污權(quán)抵質(zhì)押貸款，拓寬企業(yè)融資渠道，拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)企業(yè)的排污權(quán)持有情況和信用狀況，為企業(yè)提供差異化的金融服務(wù)。對(duì)于持有較多排污權(quán)且信用良好的企業(yè)，可以給予較低的貸款利率和較高的貸款額度，支持企業(yè)進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

探索排污權(quán)租賃等靈活機(jī)制，排污單位在提前申請(qǐng)并經(jīng)屬地生態(tài)環(huán)境主管部門審批的前提下，可通過(guò)租賃方式靈活解決因生產(chǎn)波動(dòng)形成的臨時(shí)新增排污權(quán)需求問(wèn)題，既盤活企業(yè)“沉睡”的排污權(quán)資本，又滿足部分企業(yè)短期訴求，提升排污權(quán)要素利用效率及交易普惠性。例如，某企業(yè)在生產(chǎn)旺季需要臨時(shí)增加排污權(quán)，可以通過(guò)租賃的方式從其他企業(yè)獲得所需的排污權(quán)，避免了企業(yè)為滿足短期需求而購(gòu)買大量排污權(quán)造成的資金浪費(fèi)。

（四）強(qiáng)化平臺(tái)支撐，專業(yè)化服務(wù)賦能交易主體降本增效

推動(dòng)將排污權(quán)交易納入公共資源交易平臺(tái)體系，應(yīng)用數(shù)智化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)于排污權(quán)核定登記、交易、租賃、抵質(zhì)押等信息的跟蹤、管理、分析、評(píng)估及監(jiān)管，及時(shí)發(fā)布企業(yè)排污權(quán)供需信息，著力解決企業(yè)間交易信息不對(duì)稱問(wèn)題。公共資源交易平臺(tái)具有信息公開(kāi)、透明、規(guī)范等特點(diǎn)，能夠?yàn)榕盼蹤?quán)交易提供更加安全、高效的交易環(huán)境。

培育發(fā)展第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供排污權(quán)環(huán)境要素估值、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)交易咨詢及培訓(xùn)等綜合性服務(wù)，降低市場(chǎng)主體參與交易門檻，提升交易便捷度。第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)具有專業(yè)的技術(shù)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槠髽I(yè)提供全方位的服務(wù)。例如，某第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供了排污權(quán)環(huán)境要素估值服務(wù)，幫助企業(yè)準(zhǔn)確了解自身排污權(quán)的價(jià)值，為企業(yè)的交易決策提供了科學(xué)依據(jù)。

深化排污權(quán)交易、推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多元共治格局是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)為這項(xiàng)工作提供了重大的契機(jī)和明確的方向。我們要充分認(rèn)識(shí)到深化排污權(quán)交易的重要意義，積極落實(shí)《意見(jiàn)》的各項(xiàng)要求，不斷完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化市場(chǎng)主體參與，建立健全排污權(quán)市場(chǎng)化配置體系，促進(jìn)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多元共治格局，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、美麗中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)而努力奮斗。